Imposto Seletivo: o caso para uma implantação faseada, progressiva, seletiva, segura e adequada ao modelo do IBS

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Paulo Caliendo

Doutor em Direito Tributário pela PUC-SP. Presidente de Honra do Instituto Latino-Americano de Tributação Ambiental (ILADT). Advogado e Consultor.

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A Reforma Tributária do Consumo (RTC) entrou em 2026 com uma lacuna incômoda. A Emenda Constitucional 132/2023 desenhou o Imposto Seletivo, a Lei Complementar 214/2025 o instituiu em seu Livro II, mas as alíquotas, reservadas pelo art. 153, § 6º, VI, da Constituição à lei ordinária, permanecem indefinidas a poucos meses do início da cobrança, previsto para 1º de janeiro de 2027. O projeto de lei das alíquotas, antes esperado para 2025, foi adiado pelo Poder Executivo, e chegou a ser aventada no Congresso a hipótese de fixação por medida provisória, instrumento de urgência aplicado a um tributo cuja razão de ser exige ponderação, evidência e tempo.

Este artigo sustenta uma tese de prudência: o Imposto Seletivo deve nascer faseado, com alíquotas de teste em seu primeiro ciclo de vigência e com escopo inicial restrito aos setores que já suportavam a seletividade do IPI. Há aqui um duplo paralelo que orienta a proposta. No plano do método, a simetria é com o próprio IBS e a CBS, cuja transição assistida ofereceu ao sistema tributário brasileiro um modelo de como introduzir tributos sobre o consumo sem provocar choques. O argumento central é que esse mesmo método, já validado pela RTC para os tributos de base ampla, deve, com mais razão ainda, reger a entrada de um tributo extrafiscal e concentrado.

A natureza extrafiscal exige método, não ímpeto

O art. 153, VIII, da Constituição autoriza a União a tributar a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A finalidade é constitucionalmente vinculada: desestimular condutas, não financiar o Estado. A LC 214/2025 reafirmou essa vocação ao estruturar o imposto em torno do critério da prejudicialidade.

A extrafiscalidade, porém, não é cheque em branco. A intervenção do Estado sobre o domínio econômico por meio de normas tributárias indutoras encontra limites que não se esgotam na proporcionalidade. O critério orientador é o da subsidiariedade, extraído da leitura conjunta dos arts. 170, 173 e 174 da Constituição: o Estado intervém na medida do necessário, pelo meio menos gravoso, e somente onde a ordenação espontânea dos agentes econômicos se revelar insuficiente para proteger os bens constitucionais em jogo. A subsidiariedade impõe ao legislador extrafiscal três deveres correlatos: justificar a intervenção com evidências, graduá-la no tempo e revisá-la à luz dos resultados.

Uma alíquota seletiva fixada de uma só vez, em patamar elevado, sem período de observação e sem mecanismo de revisão, viola os três deveres ao mesmo tempo. Presume aquilo que deveria demonstrar, suprime a gradação temporal que a segurança jurídica reclama e fecha a porta à correção de rota.

O paralelo com o IBS: a RTC já consagrou o método do faseamento

O argumento decisivo em favor do gradualismo não precisa ser buscado fora do sistema. Ele está na própria arquitetura de transição do IBS e da CBS, desenhada pela EC 132/2023 e detalhada na LC 214/2025. Essa transição foi construída sobre um conjunto coerente de diretrizes que o legislador ordinário do Imposto Seletivo faria bem em incorporar.

A primeira diretriz é o gradualismo progressivo. A substituição dos tributos antigos pelos novos não se deu por ruptura, mas por elevação anual do IBS acompanhada da redução proporcional do ICMS e do ISS ao longo de vários exercícios. A segunda é a alíquota de teste, o art. 125 do ADCT determinou a cobrança, em 2026, de CBS a 0,9% e de IBS a 0,1%, percentuais simbólicos cuja função não era arrecadar, mas permitir a verificação do funcionamento dos novos tributos, a aferição de suas bases efetivas e o ajuste das alíquotas de referência antes da cobrança plena. A terceira é a neutralidade de cargas na transição, as alíquotas de referência foram concebidas para manter, e não ampliar, a arrecadação dos tributos substituídos, preservando o equilíbrio das contas e das equações setoriais durante a transição.

A essas somam-se a neutralidade econômica, que orienta o IVA dual a não distorcer escolhas de produção e consumo entre setores; a simplicidade, buscada por meio de base ampla e redução de exceções, contra a complexidade que historicamente comprometeu o sistema anterior; e a cooperação federativa, materializada na governança partilhada do Comitê Gestor do IBS. Em conjunto, essas diretrizes traduzem uma filosofia de implantação assistida,  introduzir o novo aos poucos, medir antes de consolidar e revisar de forma colaborativa.

Ora, se a RTC julgou indispensável esse cuidado para tributos de finalidade arrecadatória, base ampla e não cumulatividade plena, com muito mais razão ele se impõe ao Imposto Seletivo. O Imposto Seletivo é monofásico, não gera crédito, concentra-se sobre poucos setores e tem base de cálculo que integra a do IBS e da CBS. Nele, o erro de calibragem não se dilui na cadeia, ele se acumula, compõe a base dos demais tributos sobre o consumo e se transmite por inteiro ao preço final. Seria incoerente que o mesmo sistema que exigiu transição assistida para tributos neutros impusesse, da noite para o dia, a carga definitiva de um tributo desenhado precisamente para alterar comportamentos. A mudança de comportamento é processo, e processos pedem fases.

O quadro abaixo sintetiza o paralelo metodológico proposto.

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Da prejudicialidade comprovada: onde o sistema já foi testado

Definido o método, resta o escopo. A partir de 1º de janeiro de 2027, por força do art. 126, III, “a”, do ADCT, as alíquotas do IPI ficam reduzidas a zero em todo o território nacional, ressalvados os produtos com industrialização incentivada na Zona Franc

a de Manaus, nos termos dos arts. 454 e seguintes da LC 214/2025.

Convém, porém, uma ressalva técnica que a própria estrutura do novo sistema impõe. A neutralidade aqui descrita é aproximada no nível do Imposto Seletivo, e não necessariamente no nível da carga total. O Imposto Seletivo compõe a base de cálculo do IBS e da CBS, ao passo que o IPI, nas operações entre contribuintes destinadas à industrialização ou à comercialização, era excluído da base do ICMS por força do art. 155, § 2º, XI, da Constituição. A simples replicação da carga efetiva do IPI pode, assim, elevar a carga total do produto por efeito cascata sobre a base dos demais tributos sobre o consumo. A fixação da alíquota inicial deve descontar esse incremento, de modo que a equivalência se realize não apenas no tributo seletivo isoladamente considerado, mas no conjunto da incidência.

Testar no conhecido antes de ampliar para o desconhecido

A LC 214/2025 incluiu no campo de incidência setores que jamais suportaram seletividade equivalente, e é exatamente neles que o gradualismo se torna imperativo. Dois exemplos ilustram o ponto e merecem tratamento de fase posterior.

O primeiro é a extração mineral, e o minério de ferro em particular. A própria tramitação da RTC revelou a fragilidade do diagnóstico: a alíquota cogitada para a extração foi reduzida ao longo do processo legislativo, e a LC 214/2025 fixou teto de 0,25% para os bens minerais, reconhecimento implícito de que ali a cautela é a regra. Trata-se de setor exportador, exposto à concorrência internacional, em que um gravame mal calibrado pode comprometer a balança comercial sem ganho ambiental proporcional. Igualmente, se trata de insumo esencial à indústria.

O segundo é o dos veículos elétricos. Aqui o paradoxo é evidente. Um tributo cuja justificativa constitucional é a proteção do meio ambiente arrisca-se a onerar justamente o bem que representa o avanço ambiental sobre a alternativa fóssil.

A lição metodológica é a mesma que a RTC aplicou ao IBS. Começa-se pelo terreno conhecido, onde o consenso é firme e a carga é mensurável, testa-se o instrumento, observam-se os efeitos e só então se amplia o alcance para setores cuja nocividade é contestada ou cujo perfil ambiental é, na verdade, favorável. Ampliar antes de testar inverte a ordem da prudência e transforma a política extrafiscal em aposta.

O desenho normativo proposto

Em síntese, a lei ordinária das alíquotas deveria adotar cinco compromissos estruturais.

O primeiro é um ciclo inicial de dois exercícios com alíquotas de teste, fixadas, para os setores historicamente seletivos, em patamar de equivalência com a carga do IPI vigente, espelhando a técnica do art. 125 do ADCT. O segundo é o escopo inicial restrito a fumígenos e bebidas, com ingresso escalonado dos demais setores em fases subsequentes, sempre precedido de avaliação de impacto regulatório pública. O terceiro é a fixação de metas extrafiscais explícitas, sanitárias e ambientais, com indicadores mensuráveis, pois tributo indutor sem meta declarada é tributo arrecadatório sem confissão. O quarto é a cláusula de revisão obrigatória ao final de cada ciclo, com dever de motivação para qualquer majoração, de modo que o ônus argumentativo recaia sobre quem pretende intensificar a intervenção, como exige a subsidiariedade. O quinto é a instituição de um espaço de revisão colaborativa com os setores afetados, à semelhança da governança cooperativa adotada para o IBS, sem que isso se confunda com captura. Torna-se necessária a cooperação na coleta de evidências e na calibragem técnica.

Conclusões e recomendações

O Imposto Seletivo deve nascer faseado e fiel ao método de transição assistida que a RTC consagrou no IBS. As limitações constitucionais ao poder de tributar com finalidade extrafiscal, da legalidade e da anterioridade à vedação ao confisco e à finalidade vinculada do art. 153, VIII, somadas ao critério da subsidiariedade, convergem todas para a mesma exigência, intervenção fundamentada em evidência, graduada no tempo e sujeita a revisão. Um tributo extrafiscal que ignore esse percurso não protege melhor a saúde ou o meio ambiente; apenas antecipa a carga e adia a

eficácia.

À luz disso, recomenda-se que a lei ordinária das alíquotas adote um ciclo inicial com alíquotas de teste fixadas, para os setores historicamente seletivos, em patamar de similaridade com a carga efetiva do IPI extinto, descontado o incremento que o Imposto Seletivo provoca na base do IBS e da CBS; restrinja o escopo inicial aos fumígenos e bebidas, reservando a extração mineral e os veículos elétricos a fases posteriores precedidas de avaliação de impacto regulatório; declare metas extrafiscais explícitas e mensuráveis; e institua cláusula de revisão obrigatória, com dever de motivação para qualquer majoração e espaço de cooperação técnica com os setores afetados.